欧盟推出新数字法案,会是一场“锄强扶弱”的数字监管变革吗?

脑极体

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· 2020.12.22

来势汹汹,但效果难料。

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欧盟推出新数字法案,会是一场“锄强扶弱”的数字监管变革吗?

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图片来源@视觉中国

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文 | 脑极体

如果历史一再出现惊人的巧合,那一定有一些草蛇灰线可以被我们找到。

今年上半年,因为疫情封印了物理场景,线上互联网业务都出现爆发式增长,互联网巨头的市值也同样迎来历史的高点。而到了下半年,美国、中国、英国、印度和澳大利亚则先后展开对互联网巨头垄断经营的调查。

今年夏天,亚马逊、谷歌、苹果和Facebook四家互联网科技巨头的CEO同时出席了美国议会召开的关于市场垄断调查的听证会,在国会为自己是否存在不正当竞争进行辩护。

这次辩护没有打消美国政府的顾虑,10月,美国司法部和11个州对谷歌发起反垄断诉讼;12月,美联邦贸易委员会与来自48个州和地区的总检察长联盟分别对Facebook提起了两起反垄断诉讼。这是自20年前起诉微软以来,美政府对科技领域发起的规模最大的反垄断举措了。

也是12月初,国内的市场监管总局根据《反垄断法》对阿里、腾讯、顺丰的几起收购案没有依法申报的行为作出处以50万元的顶格处罚。处罚金额虽小,但“顶格”涵义深厚,这为今后互联网企业展开集中收购行为的程序规范敲响了警钟。

同样意味深长的是,在一众巨头杀入“社区团购”这个操心费力的线下场景时,官媒专门发声批评,指出互联网巨头应该多多将精力投入到原始创新上,而不是与民争利上。也就是,垄断不可怕,怕的是你只想拿垄断的地位去干欺负人的事。

中美两国不约而同地加强对互联网企业的垄断审查和监管,其实都指向一个根本性的事实:互联网的数字产品和服务对国家和社会的影响力已经占据举足轻重的地位了。

而欧洲对互联网巨头的监管就更加严苛了。欧洲互联网产业发育的先天不足,使得美国互联网企业的产品和服务几乎占据了绝大多数的欧洲市场份额,一个欧洲人和美国人使用的社交、购物、娱乐和办公软件几乎没有任何差别。

这导致欧洲总舵主的欧盟以及欧盟各国始终担心这些互联网巨头依靠垄断地位从事不正当竞争,赚取高额利润,更担心他们掌握了欧洲人民的数字命脉,威胁到了欧洲的数字主权。

由此,我们看到欧盟近两年来启动了更为严格的调查和对违规行为的惩罚性罚款。为了让这些监管行为更为规范和有效,欧盟在12月15日发布了两条将会影响大型科技公司如何运营的新立法提案,一项针对非法内容的《数字服务法案》,一项针对反竞争行为的《数字市场法案》。

这两项法案的提出,既有着对于美国互联网巨头的反垄断竞争的严密监管,也有对数字内容管理做出更为详细的要求,更有征收数字税等举措以扶持欧洲本土互联网产业的小心思。

今天我们主要聊聊这两部法案,能否真正扼住美国互联网巨头的咽喉,实现其重获数字主权和振兴欧洲互联网的目的。

一个巨大的转折点:规模越大,责任也越大

在欧洲,苹果是最受欢迎的手机制造商,谷歌主宰着最大份额的搜索引擎和在线广告业务,Facebook以及旗下的Instagram和WhatsApp掌控了欧洲人的社交生活,亚马逊控制电子商务。另外,欧洲公司的云服务基础设施主要来自微软和亚马逊。

就在欧洲疫情爆发的3月份,欧盟领导人和卫生部长会议在采用视频网络会议时,竟然因为技术故障而延迟15分钟,主要原因就是欧盟会议不愿采用Skype、Microsoft Teams这些欧洲人常用的美国软件,但又对自己本国的这套会议软件不熟悉。

事实上,无论是网络视频会议和实时通讯的技术提供商,还是企业各业务迁移至云端时的云服务商,无一例外全部来自于大洋彼岸的美国。

欧洲受益于美国的互联网业务久矣,但同时欧洲对自己的数据主权和市场缺位的恐惧也在与日俱增。2018年欧盟通过的《通用数据保护条例》(GDPR)被称为“史上最严”的隐私保护立法,并没有从根本上解决垄断问题,现在欧盟下决心要通过一整套更为完善的法律来解决这两大问题。

这一次,欧盟委员会发布的《数字服务法案》和《数字市场法案》的草案,是十几年来欧洲在数字领域的首次重大立法。上一次还是2004年,欧盟通过了世界上最早的一部《数字服务法》,那个时候的巨头还只是微软,谷歌才刚刚起步,Facebook还没有成立,亚马逊还是一个小而美的购物网站。这十几年间,欧洲的互联网根本没有抵挡住美国互联网公司的攻城略地,全线沦陷。

基于此,在欧盟委员会主席冯德莱恩亲自牵头推动下,欧盟竞争专员、反托拉斯负责人韦斯特格,欧盟内部市场专员、数码领域负责人布雷顿领衔组成专门委员会,负责制订新版数字服务和数字市场法案,以替代旧版,堵住监管漏洞,限制全球互联网公司在欧盟市场上的“为所欲为”。

新法案草案有哪些“威力巨大”的规定呢?

比如,《数字服务法案》主要针对那些在欧洲拥有超过4500万用户,也就是欧盟成员国内10%以上人口的社交媒体平台。这些平台有义务审查和限制非法内容的传播,也要求公司为其内容被平台删除的用户提供保护措施。新法案还要求平台提供关于平台在线广告商信息以及提供建议和排名信息的算法参数等,增加其规则的透明度。对于违规或不接受检查的网络公司、平台,欧盟将课以罚款,将被处以最高达其全球收入6%的罚款。

《数字市场法案》更主要解决数字服务平台的不公平竞争问题,主要针对被欧盟监管机构定义为“守门人”(Gatekeeper)的互联网公司。所谓“守门人”,就是一家公司在营业额、用户数或市值达到一定规模,并且在至少三个欧洲国家提供平台服务的企业。虽然欧盟没有给出具体名单,但是能够符合这些标准的正是包括谷歌、脸书、苹果、亚马逊和微软在内的10家美国互联网科技巨头。

比如,该法案要求守门人避免“不公平的做法”,包括阻止用户卸载任何预装的软件或应用程序或制定相关措施使第三方软件能正常运行且与自身服务进行互相操作等。如果违法该法案的规定,平台将可能面临高达其全球收入10%的罚款,如果5年内同一家公司被罚款3次的,将被贴上“重犯”标签,欧盟有权采取行动将其拆分。

所以,如果这两项法案最终生效,那么将对这些美国互联网巨头在欧洲的经营产生深远影响。德国《世界报》称这两个法案将带来“一个巨大的转折点”,用频频对巨头开出高额罚单的女委员韦斯塔格的话说,就是“不能让几家公司的商业和政治利益决定欧洲的未来,欧洲必须建立起自己的条款和标准”。

欧盟官方对这两项法案宣称的目的是,一是保障用户在获得数字服务时的基本权利,二是建立公平的竞争环境,以促进欧洲数字经济单一市场的创新、增长和竞争力。但从法案具体条款传递出来的信息则是,通过严厉监管和高额处罚来扼制互联网巨头的垄断利益,通过规则确保欧洲本地数字企业能够和这些巨头处在更加“公平”的竞争中,从而获得发展机会。

那么,这两部法案对美国互联网巨头到底影响几何,这些巨头又会如何应对呢?

驯服还是反抗:美国互联网巨头的不同答案

在面对欧盟不断加强的监管举措和拟定这两项数字法案的过程中,美国的互联网巨头们其实早已感受到了“乌云压顶”的压力,一些企业已经开始花费巨额资金展开强大的游说。

根据报道,位于欧盟总部布鲁塞尔的一个智库曾发布报告,宣称新数字法案将导致欧洲损失200万就业岗位和850亿欧元的GDP,但根据一份泄露文件透露,该组织正是谷歌赞助的欧洲智库之一。

同样,Facebook也曾对欧盟发出类似警告,称更多的监管将迫使他们离开欧洲,使得大量欧洲的员工失去就业岗位,欧洲民众甚至失去访问网站的权限。

显然,欧盟这一次顶住了这些巨头的压力,并且还将巨头这些“警告”视为他们试图破坏两项数字法案立法的计划和说辞。欧盟的意图,就是要驯服这些科技巨头,让他们承担更多的责任,在内容审查上要更严格,数据披露上更透明,并且在开展竞争上遵从更多的限制。

数据图源:S&P Capital IQ

数据图源:S&P Capital IQ

现在,数字法案的靴子终于落下了一只。而从目前这些巨头的反馈来看,每一家对于新数字法案的态度并不是一致的反对态度,有些巨头表示担忧,而也有巨头表示出欢迎的姿态,当然也可能是言不由衷的。

谷歌担心新法案的出台,会限制平台继续向中小企业和消费者提供产品和服务的能力。同时,谷歌认为这项法案似乎完全只针对少数几家公司,在公平性上有欠公允。

苹果公司没有对新法案发表任何声明,但是苹果明显会受到这两项法规的影响,因为苹果因为控制了从设备到应用的整个生态系统,即使是同属一个战壕的Facebook和微软等企业也对苹果AppStore的规则大为不满,认为他们在利用这种权利限制开发者、用户和大型平台的发展。

亚马逊同样认为这一法案的打击面过于具有针对性,应该对一切数字应用一视同仁。原本亚马逊和欧洲本地互联网应用Spotify都想在数字广告市场获得领先地位,那么随着新法案的出台,亚马逊则将受到更为严格数据审查和实时报备等监管举措,显然亚马逊认为这将不利于公平竞争。

曾经抱怨过德国内容管制法规的Facebook此次表示,欢迎欧盟在这一问题上统一规则,并称这些提案“走在正确的道路上,有助于帮助保存互联网的优势”。Facebook平台将因为《数字服务法案》的新规,要开始陆续对跨境投放的广告进行更严格的审查,如果广告主所投放的内容不满足平台相关的广告投放和数据隐私的合规标准,就将遭遇拒绝登载的影响。

内心不满是肯定的,但是真的要退出欧洲市场或者放弃某些服务领域,美国这些互联网巨头肯定是万万不会答应的。由于这两部法案要经过1-2年的漫长审议期,而且还得经过欧洲所有成员国和欧洲议会的同意,那么,互联网巨头们可以在这期间利用各国不同的利益诉求和矛盾进行大量游说,这两项法案的最终落地版本,可能是一个“面目全非”的妥协版本的法案,对企业的监管限制和执行,都比一开始要宽松的多。

高高的喊价,慢慢的还价,也可能是这场监管法规最终实现的过程。

想要欧洲互联网翻身,两部法案难当重任

此次新法案的目的之一就是“确保受监管的企业能够更公平、自由的展开竞争”,其中隐含的目的就是保证欧洲的互联网科技企业能够参与到与这些巨头的竞争当中。

上面我们提到,推出新版本的数字服务和市场法案的两个关键人物,一个是主张“罚就是管”的“罚单女王”的韦斯特格,她更希望通过监管和罚款维持一个自由竞争的市场秩序,而不是在市场中直接排斥外国竞争者。另一个任务是主张“欧洲第一”,认为欧盟和各成员国政府应采取积极介入措施、“自上而下”保护自身数字化市场和业内企业的法国企业家布雷顿,其更是公开地主张通过“挤走”外国竞争者,确保本地同行在欧盟数字化市场的“通吃”。

前者更注重规则,对于违规的企业平台会举起重罚的大棒,但也被各家企业视为一个“可以谈判的对象”,而后者更注重结果,被称作“翻版的欧洲特朗普”,因为他曾一再阻挠互联网巨头的并购,担心市场集中会对欧洲的消费者产生不利影响。

两者现在在新版数字法案中的联手,或多或少体现出一种相同的目标,那就是维护欧洲本地互联网科技企业的生存地位。

比如,在数字服务法案中,要求巨头公司不得利用自有平台优势进行自我优先推荐,而是要给予小企业的产品和服务同样的推荐机会。在某些数据上也要做到与投放的广告商和平台商共享,否则,一经查实就要面临巨额的罚款。

这将给予中小互联网应用和平台上的开发软件、服务以更多的展示机会。根据欧洲技术联盟的预计,包括在线音乐流媒体平台Spotify、在线广告服务商Criteo、移动游戏公司King、在线社交应用Meetic、电子商务网站Zalando等欧洲企业将可能因为数字法案的出台受益。

尽管新法规将偏向这些更小而精的互联网公司,但受到各个欧盟国家用户基数少、语言不统一等根本性问题的困扰,欧洲已经绝难发展出一家遍及欧洲乃至全球的互联网平台,最终仅仅能够保持这些互联网应用在竞争中不掉队,不被收购,这就是不错的结果了。

而更好方式的朝前看,在新型的基础数字技术上面发力,就在推出数字法案的前一天,欧盟也推出了75亿欧元预算的“数字欧洲计划”,旨在投入到超级计算、人工智能、网络安全,以及确保欧洲拥有应对各种数字挑战所需的技能和基础设施上面,从资金到政策,大力扶持相关技术企业的发展。

新法案的生效还需要一到两年的时间,在确保加强对互联网巨头监管的大前提下,各项细节可能要遭遇激烈的争吵和反复的博弈,而出台后是否能够有效执行也更考验着欧盟要维护数字主权的决心和内部共识。

而建设欧洲自己的数字技术的基础设施,至少需要十年之功,而且相对于每年同样大笔投入这些技术基础设施的谷歌、微软和亚马逊们,欧洲的新型科技企业们届时能否与它们同场竞技?这一切还需要时间的检验。

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