日前，因涉嫌为无证无照餐饮“作坊”提供订餐对接服务，杭州市市场监管局对美团外卖网作出罚款2.8万元的行政处罚。

很多人可能不以为然，认为从金额上看，“2.8万元”的罚款对很多企业来说根本不算个事，从处罚力度上看，似乎“2.8万元”的罚款对企业也很难起到震慑作用。显然，很多人对“2.8万元”的罚单到底意味着什么可能存在误解。

据了解，美团外卖网因未依规定对加盟商户进行审查和登记、建立登记档案、公开营业执照信息，违反了《网络交易管理办法》第二十三条规定，被杭州市西湖区市场监管局已作出罚款2.8万元的行政处罚。而根据《网络交易管理办法》的规定，违反该办法的最高罚款额度为3万元，“2.8万元”的罚单意味着已经达到最高罚款额的93%。不仅体现了监管部门对网络订餐平台违法程度的判断，也反映了监管部门对网络订餐平台的监管力度倾向。

当然，金额多少并这不是此张“罚单”的重点或意义所在。事实上，此罚单的开具，一方面，意味着工商部门已经将网络订餐平台纳入监管范畴；另一方面，也表明网络订餐行业的监管大幕已经正式拉开。

问题来了，到底有哪几只手正在对网络订餐行业行监管之权呢？说到这，就变得很有意思了。

监管部门一：工商行政部门

本文开头提到的首张罚单是由杭州市市场监管局开具的。那么，这个“市场监管局”到底承担了哪些职责呢？

根据《杭州市人民政府关于调整市和区县（市）工商质监体制改革完善食品药品监管体制的实施意见》（杭政函〔2014〕52号）精神，设立杭州市市场监督管理局。挂杭州市工商行政管理局、杭州市食品药品监督管理局、杭州市食品安全委员会办公室牌子，简称市市场监管局（市工商局、市食品药品监管局、市食安办）。

简单说，由于杭州市级行政机构设置采取“大部制”结构或架构，杭州市市场监管局的职责范围包含了工商、食品药品监督、质监等内容，使得其对网络订餐行业的监管可以实现“统一管理”。

但是从其处罚依据来看，其所依据的《网络交易管理办法》是由国家工商总局制定的部门规章，换句话说，当前面向网络订餐行业开具的首张罚单，主要是工商部门介入网络订餐平台监管的体现。

那么，从网络订餐行业或平台来说，是否只有工商部门一个“婆婆”呢？答案显然是否定的。

监管部门二：食品药品监督管理部门

11月14日，上海市食品药品监督管理局、上海市通信管理局联合印发《关于加强第三方平台网络订餐管理的若干意见》（以下简称《意见》），成为国内首个面向网络订餐行业管理的规定。

该《意见》对网络订餐平台和网络订餐平台对接商户的资格或资质、投诉机制、监督管理机制、信用评价和惩戒机制以及行业自律等内容均予以了明确和规定，并专门制定《餐饮单位送餐活动食品安全指南》（以下简称《指南》）明确订餐食品加工、食品范围和外送包装等予以详细规定。

根据该《意见》的规定，第三方平台应取得电信管理部门颁发的《增值电信业务经营许可证》，入网餐饮单位应取得食品药品监管部门颁发的《餐饮服务许可证》。

作为国内首个规范网络订餐行业的管理规定，该《意见》规定内容针对性和可操作性都很强，而且从发布时间上看，也及时的回应了行业管理之需。

根据该《意见》的规定，第三方平台应严格审查入网餐饮单位提交的《餐饮服务许可证》和营业执照等相关资质证明，要求入网餐饮单位提供联系人和有效联系方式，并对餐饮单位进行现场核查，禁止无证照经营、超范围经营餐饮单位入网。

如果说杭州对网络订餐行业的监管，还停留在“什么不能做”层面，那么，上海对网络订餐行业的监管已经踏步进入“应该怎么做”环节。

如果只有两个“婆婆”也就罢了，但是，事实上可能并非如此。

监管部门三：商务部门

11月1日，由商务部和发改委联合制定的《餐饮业经营管理办法（试行）》（以下简称《办法》）正式施行。

该《办法》第四条规定，国家鼓励餐饮经营者发展送餐等大众化餐饮。《办法》第三条规定，商务部负责全国餐饮行业管理工作。换句话说，商务部的办法似乎又在暗示网络订餐行业或网络订餐平台应该接受其管理。

根据上述分析和解读，我们可以看到，工商部门、食品药品监管管理部门或商务部门，都在直接或间接的“伸手”管理。更要命的是，要伸出来的手，可能还不止这几只。按照《食品安全法》和《食品安全法实施条例》，食品餐饮行业实行“多头、分段管理模式”，卫生、质监、工商、商务、食品药品监督管理、工业和信息化等部门都有一定的监管职责。当多头、分段监管时，不同监管部门的监管要求如果不一致甚至“打架”，网络订餐行业或平台必然会感到“无所适从”。

因此，说O2O网络订餐行业的监管“剪不断理还乱”一点也不为过。而作为网络订餐平台，到底应该听谁的呢？还真是一个“令人挠头”的现实难题。

【本文作者系中国政法大学知识产权研究中心特约研究员  李俊慧，邮箱：lijunhui0602@163.com】