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杨涛:构建“大消保”工作格局下,金融消费者保护工作的难点、重点及建议

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不同时期,监管在金融安全和金融价值之间的侧重有所不同,准确把握政策的“跷跷板”至关重要。

文 | WEMONEY研究室

中央金融工作会议强调,中国特色金融发展之路必须坚持党中央对金融工作的集中统一领导,坚持以人民为中心的价值取向。 

做好金融消费者权益保护工作,是践行金融工作政治性、人民性的集中体现,也是推动金融业高质量发展的必然要求。新一轮机构改革将中国人民银行的金融消费者保护职责、证监会的投资者保护职责均划归国家金融监管总局管理,从而形成统一的金融消费者与投资者保护机构职能体系。国家金融监管总局提出要加快构建“大消保”工作格局,金融消费者权益保护已被提升至一个前所未有的高度。

当下,加强金融消费者权益保护不仅成为监管部门的重中之重,也成为各类金融从业机构完善客户服务场景、全面提升服务质量的关键所在。今年,是金融消费者权益保护工作的一个重要窗口期,也是金融行业从业机构配合监管部门共同探讨,形成共识的一个阶段。

金融消保是当前监管“跷跷板”的重要着力点

对金融消费者保护工作的认识需要从更高层面进行系统性认识。

当前,金融问题不仅仅是行业自身的问题,已变得高度政治化、商业化,成为整体经济社会发展当中越来越绕不开的重点。这也意味着,金融行业的从业者面对的不仅仅是行业监管者,更是高层如何判断金融价值与金融安全之间的平衡。

对于从业者来说,如何准确把握政策的“跷跷板”至关重要。

回顾数十年的金融监管走向,可以发现一些线索。2013年之前,中国经济处于上行周期,同时金融行业也未出现太多风险,政策层对金融业的预期也相对较高。在这一阶段,核心政策层面对金融问题时,“跷跷板”更偏向于金融价值一端。

而此次中央金融工作会议的政策表述也有了微妙的变化:

一是有效推动我国金融强国建设。需要承认,当前我国金融业在许多规模性指标上已经居于全球前列,金融体系建设也取得了令人瞩目的成就,但在发展质量、结构配置、服务效率与效果等方面仍有不足之处,应对内外部风险冲击的能力也尚有薄弱之处。因此,面对“百年未有之大变局”的挑战,金融业亟待通过加强高质量发展,真正提升金融内在质效和综合竞争力。

二是服务于“强国战略”的要求。党的二十大报告指出要“全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标,以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”,同时强调到2035年要建成教育强国、科技强国、人才强国、文化强国、体育强国等。对此,作为国民经济“血液”的金融也需自身的强国战略与之相称。

当前政策层在金融价值与金融安全的“跷跷板”上,希望金融多发挥一点价值,不像前几年,只考虑风险与安全问题,金融不能简单躺平,要更好地服务强国战略,发挥自身价值。

建设金融强国要着力推动金融供给侧的优化。我们看到,金融供给既要重“量”更要重“质”,只有增加“有效金融供给”,减少低效甚至是“负效”的供给,才能使得金融灌溉的“水源”更加充沛丰盈。

同时,需重视金融需求侧的匹配与培育。当前我国各类经济主体的金融需求变得更加多元化、立体化,如果金融发展不平衡不充分、无法满足合理金融需求,则金融运行“绩效”就难以真正落地;同时,金融活动具有一定专业性和特殊性,也需要通过金融消费者保护与教育等工作,培育更加健康的“有效需求”。事实上,金融消保已是目前监管“跷跷板”的重要着力点。

准确理解金融消保中的难点和争议点

全面准确理解金融消费者权益保护需要有不同的视角和维度。一是基础层面,包括理论、制度与概念内涵;二是金融体系与监管层面;三是组织和技术层面;最后是工作层面。

其中,制度层面是如何适应数字化时代的规则要求,进行硬制度和软制度的优化,以及监管层面是如何把握金融科技监管的效率与安全平衡,从而防止金融系统出现系统性风险与偏差,这是金融消费者保护的根本。

而中间层面是组织层面和技术层面,各国在金融消费者保护的部门和组织架构上还有许多需要优化的空间。过去曾经困扰的问题是,除非遇到重大风险事件、重要批示,否则很多问题最后往往找不到最终的责任主体。

再就是技术层面,因为大量金融消费者遇到的问题还是归因于成本高、效率高,依靠现有的人力和资源解决不了,充分利用新技术实际能够缓解很多矛盾。

至于工作层面则是解决金融消费者保护谁?谁来保护?怎么保护等问题。

金融消费者保护应该“保护谁”?

需要看到,金融消费者与传统消费的概念截然不同,因为金融产业链、金融产品与服务具有截然不同的特征,这就需要把金融消费行为及主体,与传统消费区别来看。

首先,考虑到金融体系与金融要素变得日益复杂,与货币、资金与资源的跨期配置、股权细化、风险管理、支付清算、信心管理这些基本金融功能相称,也出现了丰富多元的金融产品与金融服务,而这些产品和服务所面对的消费者,有时候拥有截然不同的金融偏好与风险容忍度,难以进行粗略归类。

其次,还应该有效区分弱势金融消费者、普通金融消费者及高净值人群。因为,虽然这些消费者在某些方面拥有同样权利,也需有一致性的保护原则。但同时,如“老弱病残”、“失业”等人群,往往具有更低的风险承受能力和风险识别水平,因此更加需要超出平均层次的“额外保护”;反过来,普通金融消费者、有能力购买特殊金融产品的消费者,则拥有许多差异化的“群体镜像”,对于相应的金融消费保护来说,也有一些不同的定位。

最后,则是需有效判断“正常金融消费者”与“恶意金融消费者”。在各类金融案件或出现风险的事件中,除了寻求保护的普通消费者,也有许多与“不良金融从业者”进行“串谋”、以寻求额外利益的消费者。

金融消费者保护应该“保护什么”?

金融消费者保护的着眼点应该是各类金融“权益”。我们看到,公众所关注的基本权益,一是资金安全,这也是重中之重;二是信息安全,大数据时代需要更加重视个体信息隐私保护,用法律形式来明确信息采集的原则与界限,明确禁止滥用“大数据”搜集非必要信息、侵犯公民隐私的行为。在采集和查询个人信息获取授权的基础上,还需探索如何更好地保障消费者的知情权和异议权;三是合约利益保障,防止金融服务提供者利用合约漏洞侵害消费者利益。如此等等,都需要跳出传统模糊思维,进行精准定位。

金融消费者保护应该“由谁保护”?

首先,过去大量的问题产生于监管交叉或空白地带,在新的监管改革框架下,由金融监管总局进行了职能统一,但并不意味着监管协同问题彻底解决了,在制度上、行为方式上、依托规则上,其实还有大量的工作需要去做。

其次,金融消费者保护也离不开非金融部门的参与。例如,我国的经济政策部门、工商行政、公检法等部门也与此密切相关。最后,为了维护良好的金融发展氛围,完善金融改革的“土壤”。包括各类行业协会、经济鉴证类中介组织、专家学者等,也应是推动金融消费者保护的重要主体,从而形成促进金融消费者保护的“天网”。

金融消费者保护应该“怎么保护”?

要避免金融消费者保护“雾里看花”,就需构建多层次的保护机制。

具体看,一是立法保护,明确法律与制度原则,尽快制定专门的“金融消费者保护法”。二是监管保护,明确金融机构和准金融组织的行为约束机制,并从中央与地方层面同步着手。三是行政保护,对于金融消费者的有效诉求,建立高效的处理机制。四是司法保护,对于金融活动的违规违法要有惩罚,对于争议要及时处理。五是自律保护,充分发挥各类行业协会、民间自律组织的补充约束作用。六是社会保护,通过加强消费者专业知识宣传教育,使得后者不再总是金融专业性方面的“弱势”群体。其中,我们最为重要的是把目前分散在各监管机构的消费者保护部门,尽快进行整合统一,打造独立的金融消费者保护机构。

新形势下金融消保工作重点展望

对于金融消费者保护,国家金融监管总局已做了重点安排:一是加快构建“大消保”工作格局;二是抓住适当性管理这个关键。完善适当性管理办法和操作规程,督促金融机构严格执行金融产品、销售渠道、目标客户“三适当”要求;三是畅通渠道落实分级办理;四是标本兼治化解突出矛盾。

就金融监管总局金融消保局的工作思路来看,我们看到也有如下几点:

一是梳理完善金融消费者权益保护领域制度体系。结合金融消费者急难愁盼问题及金融消费者权益保护亟待规范乱象问题,研究完善制度建设的时间表和路线图,推动有序落实。

二是持续提升金融消费者投诉处理工作质效。建立金融消费者投诉举报流程和标准体系,制定“有效投诉”认定标准和筛查办法,健全“转、受、办”处理机制,确保群众合理诉求得到及时响应、妥善解决。围绕保险退保、信用卡投诉、车险理赔、个人住房贷款提前还款等群众反映强烈、社会关注度高、投诉相对集中的问题,加强投诉督查的同时,系统研究解决办法,强化源头治理。

三是全力构建金融消费纠纷多元化解机制。始终牢记习近平总书记“坚持把非诉纠纷解决机制挺在前面”的重要指示精神,在金融领域坚持和发展新时代“枫桥经验”,持续推动线下调解服务扩面增质,同步加强线上纠纷调解力度。出台指导意见,健全完善专业高效、便捷利民的金融纠纷调解机制。

四是有力打造消费者金融素养提升工程。围绕消费者需求和关心关注的问题,特别是聚焦金融消费纠纷的重点领域、适当性管理的薄弱环节和行业诚信文化建设,统筹组织开展集中教育宣传活动。推动建设集知识性、功能性、互动性于一体的教育宣传平台,普及金融知识,传递金融正能量,让广大消费者“知金融理,做明白人”。

今后一段时期,金融消费者权益保护工作有以下具体抓手:

一是建设金融消费者权益保护服务平台和金融产品查询平台。通过打造金融消费者权益保护服务平台,实现金融消费者服务便捷化、消保工作高效化、潜在风险预警化、维权环境清朗化。建设全品类金融产品查询平台,便于消费者简单、快捷、一站式查询正规金融机构发行销售的金融产品。

二是完善金融产品合规性、适当性管理。加快研究出台适当性管理部门规章,推动行业完善适当性管理自律规则和操作规则,构建适当性执行监督机制,紧盯产品实际风险情况与消费者实际风险承受能力的匹配性,督促金融机构严格执行金融产品、销售渠道、目标客户“三适当”要求。

三是构建多维度适老化金融服务体系。通过出台政策指引、建立行业标准、开展窗口指导等方式,推动金融机构坚持传统金融服务与智能化服务创新“两条腿”走路,融合线上线下方式,不断优化服务流程,提升服务适老化、无障碍水平,为老年人提供更便捷、更高效的金融服务。

四是优化消费者权益保护监管评价机制。持续完善评价指标和工作流程,增强监管评价的针对性、精准性和透明度,积极发挥监管评价的指挥棒作用,推动金融机构切实承担起保护金融消费者合法权益的主体责任。

此外,人工智能等新技术逐渐改变着经济金融运行模式与服务方式,也引发难以估计的新风险与消费者保护难题。对此,需要深入研究并积极应对新型金融科技发展中的消费者权益保护,并且探索如何更好地运用新技术,来改善金融消费者保护的渠道、方法、路径、工具等,从而构建技术保障型的金融消费者保护新模式。

我们还需高度重视开放条件下金融消费者保护的挑战。未来我国金融市场的“双向开放”将不断推进,其中跨境金融活动变得更加难以监管,这里不仅需重视风险监管协调,也要考虑金融消费者权益保护的协调。下一步,金融机构会面临金融消费者跨境条件下保护的挑战,多数金融机构还不具备相应能力,作为金融科技企业,可以和金融机构共同探讨开放条件下的挑战。

结语

金融消费者保护的最终目标是共享金融而非利益对立。现代金融的发展更加强调如何服务于罗伯特·希勒心目中的“美好社会”,金融消费者保护也是为了金融体系中相对弱势的群体。但长远来看,这都是为了构建共享、共赢的金融发展模式,打造新型金融生态体系,实现金融创新与发展的“帕累托最优”。在不断“做大金融产业蛋糕”中,使经济主体更好地享受金融发展成果。

对此,一是基于建设性的思路,努力为金融机构和金融消费者之间搭建互信共赢的持续机制;二是除了微观层面,还需避免宏观层面的系统性风险、危机与失误,对于金融消费者权益带来负面影响。

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