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1月4日，深圳市规划和自然资源局会同深圳市住房和建设局发布《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见》（征求意见稿），于2024年2月4日前向社会征求意见。《征求意见稿》指出，城中村改造的对象，是以深圳市域内原农村集体经济组织继受单位及原村民实际占有使用的现状居住用地为主的区域。

图片来源@深圳市规划和自然资源局官网

《征求意见稿》与深圳现有城中村改造模式最大的变化是一二级联动向一二级分离机制转变。深圳在此之前拆除新建类城中村改造的政策模式中，无论是城市更新，还是土地整备利益统筹，均有留用开发建设土地采取协议出让的一二级联动机制。

根据此次《征求意见稿》，将进行一二级进行分离，其中，一级由政府主导，引入前期服务商模式，或将进一步加快城中村拆迁实施，破解当前城中村改造计划实施率低的问题；一级完成净地入库后，二级则采用综合评价出让或带设计方案出让等公开方式选择开发主体，或将进一步增加政府土地储备量，优化现有土地供应模式。

涉深圳超40%建面，规模达2.2亿㎡

据中国（深圳）综合开发研究院2023年9月《深圳城中村楼栋字典2022》数据，截至2022年底，深圳全市以自然村为单位的城中村单元共计2042个，城中村总楼栋约31.9万栋，总套（间）约591.3万，总建筑面积约2.2亿㎡（平均每套37.2㎡），占全市建筑总量比重超过40%，居住人口占全市实有人口约60%。

从楼栋性质来看，个人自建房占主导地位，楼栋占比为95.6%，建筑面积占比达83.3%。集体自建房楼栋占比为2.4%，建筑面积占比9.5%。单位自建房楼栋占比为1.3%，建筑面积占比5.3%。从辖区分布结构来看，辖区建面和栋数前三名为龙岗、宝安、龙华三区，栋数合计占比70.3%，建筑面积合计占比74.9%。

这也意味着，此次深圳市规划和自然资源局发布的《征求意见稿》中城中村改造范围涉及超过深圳全市建筑总量比重的40%。也说明，城中村改造将是房地产行业新的增量领域。而在深圳市规自局看来，积极稳步推进城中村改造是破解深圳市城中村改造工作瓶颈、构建空间治理新模式的系统方案。

深圳市先后通过《深圳经济特区城市更新条例》《深圳市城市更新办法》《深圳市城市更新办法实施细则》等系列配套文件，确立了“政府统筹、市场运作”的城中村改造实施模式，推动城中村改造工作有序开展。

深圳市规划和自然资源局指出，在房地产市场下行、企业资金压力增加等背景下，部分城中村改造项目难以推进实施，直接影响改造项目的实施效果。面对未来城市发展需求，亟须以城中村改造为抓手，构建有效市场与有为政府相结合的存量用地开发和城市空间治理新模式，打造宜居、韧性、智慧的现代化城市。

三类改造模式、四类空间优先纳入拆除新建范围

《意见稿》指出，城中村改造分为拆除新建、整治提升、拆整结合三类。具备条件的城中村实施拆除新建，不具备条件的城中村实施整治提升，介于两者之间的实施拆整结合。

1、拆除新建类项目

划定拆除新建类城中村改造范围，鼓励实施区域统筹和成片开发，在城中村空间范围的基础上将周边低效用地一并纳入实施改造。

图片来源@《征求意见稿》

以下4类城中村用地优先纳入拆除新建范围：

（1）位于国民经济和社会发展规划、国土空间规划、各类专项规划等确定的重点功能片区、重点发展组团、轨道枢纽地区的；

这些区域通常是城市发展的核心，拆除新建可以更有效地利用土地资源，促进这些区域的经济增长和社会发展。新的发展可以带来更好的基础设施、更高效的公共服务以及更多的就业机会。优先改造这些区域可以最大化城市规划的效益。

（2）位于国家、省、市等各级重大民生项目、重大基础设施范围的；

这些区域改造可以提高居民的生活质量，为居民提供更好的教育、医疗、交通等公共服务。同时，这也有助于提升城市形象，吸引更多的投资和人才。

（3）位于20大先进制造业园区、重大产业项目范围的；

这些区域的改造可以直接促进经济发展，为重大产业项目提供所需的土地和配套设施。同时，也可以帮助提升产业项目的效率和竞争力。产业发展是城市经济增长的主要驱动力，优先改造这些区域可以促进城市的经济转型和产业升级。

（4）存在公共卫生安全风险大、房屋安全和消防安全隐患多、配套设施落后、环境脏乱差、社会治理难等突出问题，或经相关部门评估亟需实施改造的。

确保公民的安全和健康是政府的首要职责之一。优先改造这些存在突出问题的城中村可以防止潜在的灾害和危害，保护居民的福祉。

优先拆除范围从过去主要针对危房、危楼扩增到包括位于重要发展区域、重大项目周边、产业园区以及存在各种安全和卫生隐患的城中村。不仅考虑到了居民的安全和健康，也反映了对经济发展、产业布局、基础设施完善等多方面的考虑。这种多维度的考量有助于实现更加均衡和可持续的城市发展，尤其是位于20大先进制造业园区、重大产业项目范围的，这些新的发展区域能够引入现代化的建筑和设施，提高城市的整体形象和竞争力，同时也为城市的长期转型和更新提供动力。

2、整治提升（含拆整结合）类项目

不具备拆除新建条件的，纳入整治提升（含拆整结合）类城中村改造范围，开展经常性整治提升，按照文明城市标准实施和管理，重点抓好房屋结构、消防、供用电、燃气、公共卫生、道路交通、治安、自然灾害等安全治理工作，防范各类风险。围绕好房子、好小区、好社区、好城区“四好”建设，按照城中村改造专项规划分类引导实施。

在维持现状建设格局基本不变的前提下，为完善城市基础设施、公共服务设施，消除安全隐患，可按照规划采取“整治提升+局部拆建”方式实施拆整结合类改造。局部拆建应以栋为基本单位，涉及的拆除用地面积之和（含零星纳入的空地）原则上不超过拆整结合类城中村改造项目总用地面积的30%。

图片来源@《征求意见稿》

依法征收、“保本微利”原则控制改造总成本

《征求意见稿》明确，对于拆除新建类城中村改造项目，坚持人民政府负主体责任，由区政府组织实施拆除新建类城中村改造工作。其中，意愿征集上，拆除新建类城中村改造项目需经物业权利人三分之二以上同意，并经原农村集体经济组织继受单位同意后方可实施。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉认为，市场主导的旧模式下，由于市场完全主导，不具备公共利益属性导向的开发，因此很难推行多数人同意即可通过同意改造和改造的方案，也很难避免“钉子户”。新模式下，明确了成片开发、重点功能区和轨道交通以及重大发展平台的改造范围界定，以及政府主导和强化规划刚性引领，意味着改造具有了公共属性。由此，就可以按照民法典、物权法规定的少数服从多数的原则，2/3同意即可。

此外，《征求意见稿》还指出，前期服务商引入上，区政府组织指定部门编制拆除新建类城中村改造项目实施方案时，需明确前期服务商公开选择方案，在项目实施方案及改造单元规划审批通过后公开择优选取，并签订实施协议；收储补偿金支付上，按照“总成本+微利”的原则，区政府根据项目实施协议对前期服务成本进行核算并上浮一定比例后，向前期服务商支付收储补偿金。

李宇嘉表示，此次明确了“总成本+微利”的收储补偿金支付原则，倒逼改造必须要做到依法征收、控制总成本。对于非法建筑、非本村村民、无证的物业等，不能像过去那样也给予类似合法物业、本村村民的补偿，不可能出现“一比一点多”的高额补偿。

推进“物业进村”全覆盖，探索建立建管一体长效治理机制

《征求意见稿》规定，对于整治提升（含拆整结合）类城中村改造项目，可由街道办事处组织实施，或视情况选择具有一定规模、信誉良好、具备整治提升类城中村改造经验的企业作为项目实施主体，并探索建立建管一体长效治理机制，通过引导村股份公司引进或自行成立物业服务企业，采用菜单式物业管理、村股份公司兜底等多种方式推进“物业进村”全覆盖，探索由实施城中村整治提升的企业承接日常物业管理、统筹运营和管理等多路径，加强整治提升成果后续管理运营及维护更新。

部分新增PSL将或将为城中村改造提供资金支持

钱从何来，依然是各方高度关注的问题。此次《征求意见稿》中暂未明确指出。

不过，2024年1月2日，人民银行官网发布消息称，2023年12月，国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行净新增抵押补充贷款（PSL）3500亿元。期末抵押补充贷款余额为32522亿元。这也是自2023年2月净新增抵押补充贷款17亿元后，抵押补充贷款再次净新增。

多位业内人士指出，PSL净新增3500亿元可以推动房地产供给侧改革。PSL利率为2.4%，较1年期MLF（中期借贷便利）利率低10BP，未来PSL利率仍有下降空间，具有规模化的低成本的公共资金属性，有利于激励配售型保障性住房、城中村改造公共配套补短板和配建保障性住房（含保租房）等房地产供给侧改革。因此，新增PSL资金大概率将为“三大工程”提供资金支持，推动保障房与超大特大城市城中村改造项目落地开工。（本文首发于钛媒体APP，作者｜王健，编辑｜刘洋雪）

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