近期，“中小金融机构改革化险”这一主题屡次被重要会议及金融监管部门提及。

12月11日至12日举行的中央经济工作会议提到，要统筹化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险。10月底举行的中央金融工作会议专门强调，“及时处置中小金融机构风险”。中国人民银行行长潘功胜以及国家金融监督管理总局局长李云泽在接受新华社专访时，都提及要推进中小金融机构改革化险。

事实上，关于这一话题的讨论贯穿全年。2023 年《政府工作报告》明确指出，“一些中小金融机构风险暴露”。4 月政治局会议，再度强调：“要有效防范化解重点领域风险，统筹做好中小银行、保险和信托机构改革化险工作”。

国家对中小金融机构风险问题的高频讨论和高度重视，反映了这一议题的严峻性和处理的紧迫性。

而中小金融机构改革化险之所以受到特别关注，是因为金融机构风险尤其是银行机构风险具有显著的外溢和传染效应，可能对整个金融系统甚至国家经济造成重大损害。其中，中小银行由于其市场份额较小、风险控制能力较弱，相较于大型商业银行而言更容易爆发风险。国内的包商银行、河南村镇银行事件，国外的硅谷银行、签名银行等中小银行的风险案例，都是对中小银行风险不容忽视的警示。

为了应对这些挑战，我国政府已经实施了一系列旨在支持中小银行的政策措施。

报告《房间里的大象——我国中小银行的困境与突围》详尽地回顾了自上世纪90年代以来中小银行政策发展的主线，总结出监管层对中小银行的顶层设计经历的深刻变革。

总结来说，我国中小银行的发展经历了起步、异地扩张、同业扩张、强监管四个主要时期。随着监管政策的陆续出台，中小银行资本质量不实、股权关系不清、股东行为不当等突出问题将得到进一步整治。 

1、起步阶段（1995-2009年）

上世纪70年代开始，我国成立了大量城信社、农信社。1995年，为解决其资产质量较差的问题，化解信用社风险人民银行下发《关于进一步加强城市信用社管理的通知》，提出“在全国的城市商业银行组建过程中，不再批准成立新的城市信用社”。同年，我国第一家城商行成立。2001年，国内首家股份制农村商业银行——张家港农村商业银行成立。

2003年，国内首家农村合作银行——宁波鄞州农村合作银行成立。2004年原银监会发布《城市商业银行监管与发展纲要》，城商行开启了重组改制、跨区域发展、引进战投、综合化经营以及上市等一系列的变革。到2009年，我国中小银行的不良率已从之前的10%以上降低到了3%左右。

2、异地扩张阶段（2009-2011年）

2008年9月，国际金融危机全面爆发后，中国经济增速快速回落，经济面临硬着陆的风险。为了应对这种危局，我国政府于2008年11月推出了进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的十项措施（四万亿计划）。政策刺激下，大量项目涌现。这一时期，中小银行开始了大举异地扩张。2006年4月上海银行宁波分行正式挂牌，成为第一家设立异地分支机构的城商行。2009年银监会印发《关于中小商业银行分支机构市场准入政策的调整意见（试行）》，城商行在所在省内设立分支机构，不再受数量指标控制。自此，开设异地机构跨区经营成为城商行快速扩张的重要战略。于此同时，表外业务规模开启扩张。表外业务无须缴纳存款准备金、不计提风险资本，银行开始与非银机构合作将信贷以理财产品的形式投出。

2010年，原银监会发布《关于加快推进农村合作金融机构股权改造的指导意见》，全面取消资格股，加快推进股份制改造。2011年，由于城商行跨区经营扩张步伐过快，银监会在两会后暂缓审批城商行跨区开设分支机构的申请。政策收紧，至此城商行异地扩张放缓。

3、同业扩张阶段（2012-2016年）

2011年后，监管不再鼓励异地展业，跨区经营受限之后，中小银行开展同业业务，与信托、保险等非银金融机构合作，发展表外理财，绕开信贷限制，将资金投向房地产、地方融资平台等领域。2013年12月8日央行发布《同业存单管理暂行办法》，同业存单兴起，银行可以在当年发行备案额度内，自行确定每期同业存单的金额和期限。时至今日，由于区域间经济发展水平不均衡，我所知经济欠发达地区的银行存款会以存放同业、同业存单等形式，流向经济发达地区的法人银行。

2015年起，伴随着中小银行同业业务链条拉长，发行短期同业存单，再购买长期同业理财，以此套利，加剧了同业业务期限错配风险。

4、严监管阶段（2016年至今）

2016年开始，由于金融风险积聚，央行开始着手去杠杆。2017年4月，在中央政治局第四十次集体学习上首次提到金融安全，7月金融工作会议上强调防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题，12月中央经济工作会议进一步把防范化解重大风险放在未来三年三大攻坚战之首。2018年，资管新规发布，整治中小银行发展不规范、产品多层嵌套、刚性兑付、规避金融监管等问题。2018年4月，《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》发布，再提去通道、去杠杆。

2019年1月，原银保监会发布《关于推进农村商业银行坚守定位 强化治理 提升金融服务能力的意见》，明确提出农商行应专注服务本地、服务县域、服务社区，原则上机构不出县、业务不跨区。2020年以来，为解决中小银行资本补充情况相对较弱的问题，银保监会提出在2020年新增地方政府专项债限额中安排一定额度，允许地方政府依法依规通过认购可转换债券等方式支持中小银行补充资本金。

2021年9月，原银保监会印发《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》，进一步规范了中小商业银行对关联交易的认定和管理，并对股东行为等方面进行了约束。2023年《政府工作报告》提出“一些中小金融机构风险暴露”，中央政治局会议提出“要有效防范化解重点领域风险，统筹做好中小银行、保险和信托机构改革化险工作”。

2023年10月，《国务院关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》提出“加快中小银行改革化险”要求“坚持早识别、早预警、早发现、早处置，建立健全风险预警响应机制，强化城商行、农商行、农信社、村镇银行等风险监测。以省为单位制定中小银行改革化险方案。”在第十四届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上，人民银行行长潘功胜做了《国务院关于金融工作情况的报告》，提出“有序化解高风险中小金融机构风险，推动兼并重组，该出清的稳妥出清”。长期以来存在的中小银行资本充足率较低问题凸显。

2023年11月，国家金融监督管理总局对《商业银行资本管理办法（试行）》进行修订，新规主要在校准风险权重、优化信用转换系数、细化规则表述、明确过渡期安排等方面进行完善。过渡期安排涉及资本净额的损失准备和信息披露。新规构建了差异化资本监管体系，分为三个档次，匹配不同的资本监管方案，有利于减轻中小银行的合规成本。

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