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县，在汉语词典中的解释是：“一级行政区划单位，由地区、自治州、直辖市领导”。我国的县起源于春秋，推广于战国，定制于秦朝。司马迁在《史记》中就曾写道，“郡县治，天下无不治。” 纵观历史，县制已走过了2000多年的风雨进程，历朝历代的各行政层次都曾发生过较大的嬗变，唯独县制无朝废设。

在我国经济版图上，县城同样占据着极为重要的地位。从城乡协同发展的角度来看，县城发挥着承上启下的作用，向上承接大中城市的辐射，向下则是引领乡村经济发展；从人口规模的角度看，2021年底我国城镇常住人口为9.1亿人，其中1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%；从经济贡献的角度看，我国近1900个县城足足创造了全国38%的GDP。县城的分量之重，不言自明。

那么，为什么要把县城作为我国城镇化的重要载体？

直接原因，自然是县城的城镇化率偏低。参考德邦证券的测算，我国近1900个县城的平均城镇化率只有24.2%，这一数值甚至不到全国的一半。原因在于我国县城人口“流而不留”的格局，“工作在县城，生活在农村”的现象十分普遍，超过2/3的务工农民常年往返于县城和农村之间，“城乡双栖”、“工农兼业”、“城乡通勤”堪称是这类人群的日常写照。将县城作为城镇化的重要载体，显然是有利于我国城镇化水平的进一步提升。

此外，还有三方面深层次原因：

其一，是缓解“大城市病”、助力新型城镇化发展的客观需要。

放眼当下，我国区域人口格局存在着不合理的局面，大城市的人口密度明显要高于中小城市与县城农村地区。从数据上看，我国一二线城市土地面积约占全国的5%，但却吸纳了全国14亿人口中的近4亿人。这种极不平衡的人口分布格局与大城市的社会环境承载力显然不相匹配，如此便使得很多大城市出现人口膨胀、交通拥挤、住房困难、环境恶化、资源紧张、物价过高等“大城市病”，客观上加剧了城乡发展的失衡与城镇化质量的打折。

于是，推动县城城镇化就成为了缓解这些问题的关键所在，不仅可以吸引大城市的人口回流县城，还有利于开拓新的投资消费空间，这与新型城镇化中“集约高效、包容共享、绿色低碳”等理念也是相吻合的。

其二，是改善“新市民”生活状况、提升县城居民生活质量的客观需要。

随着我国经济社会的持续发展，越来越多的农村人口通过就业、入学等方式转入城镇，成为了名副其实的“新市民”，而在城镇工作生活的农民工人数更是多达2.93亿，我国的常住人口城镇化率也达到了64%左右。

不过从另一个角度看，我国的户籍人口城镇化率只有45%左右，与常住人口城镇化率之间存在近20个百分点的缺口，而这一缺口的主要构成就是亿农民工为代表的“新市民”群体；换句话说，虽然他们已经属于常住城镇人口，并在城镇里工作和生活，但很多人都还没有户口，由此引发了一系列困难和阻碍，包括就业创业、租房买房、孩子上学、老人养老等等，同时也造成了农民工在工作地和居住地间“钟摆式”地迁移，继而引发“春运难”“留守儿童”等社会问题。

推动县城城镇化，有利于引导农业转移人口就近城镇化，继而优化大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局，同时也可以夯实县城运行基础支撑，增进县城民生福祉。

其三，是聚集资源要素、助力乡村振兴的客观需要。

实施乡村振兴战略的出发点和落脚点是推进农业农村现代化，促进农民富裕并最终实现城乡融合发展，而这其中的关键在于将人才、产业、技术、信息等资源要素导入乡村并留下来发挥作用。然而由于种种现实层面的原因，我国乡村地区还不能有效承载并聚合这些资源要素，这便需要县城的助力。

从空间地理上讲，县城与田野乡村紧密相连，且县城的经济社会各方面条件要普遍优于乡村，而城镇化的推进可以帮助县城更好地聚合各类资源，吸纳农村剩余劳动力，继而辐射带动乡村发展和农业农村现代化；而农民在县城工作可以获得较高的经济收入，在享受城镇生活的便捷性与舒适感的同时，也可以兼顾家庭责任和农田耕种。

正因上述种种原因，此次《意见》的出台可谓恰逢其时，既从顶层设计层面肯定了我国县城的地位和作用，引导大众的目光不要只盯着大城市，又指明了不同类型县城未来的发展路径，包括县城建设和体制机制创新的重点任务，还详细回答了“我们为什么要发展县城，我们要发展什么样的县城，我们要怎样去发展县城”等问题，有利于各界人士对县城的后续发展形成良好的预期，对于很多人的工作生活选择都将产生深远的影响。