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当地时间4月3日，欧盟委员会官网发文称，针对罗马尼亚110MW光伏园区项目招标中的两个投标方展开反补贴调查，其中涉及我国光伏制造业龙头隆基绿能（601012.SH）和电力装备龙头上海电气（601727.SH）的子公司，引发广泛关注。

向新能源“发难”的《外国补贴条例》

根据欧盟委员会方面披露的信息，此次调查所依据的是《外国补贴条例》（ Foreign Subsidies Regulation，以下简称FSR），该条例由欧盟委员会于 2021年5月提出，2022年6月在欧洲议会、欧盟成员国间达成协议，自2023年7月起生效。根据FSR的规定，2023年10月12日之后交割的交易，被并购方之一或合资企业在欧盟的营业额达到5亿欧元，且近三年内从非欧盟国家获得的财务资助（捐赠、贷款、税收优惠等）累计超过5000万欧元的，须向欧盟委员会申报相关补贴情况；公共采购合同估值达到2.5亿欧元，且近三年内从非欧盟国获得的财务资助达到400万欧元的企业，须向欧盟通报自己参与的公开招标。而欧盟委员会则被赋予了调查相关“外国补贴”，以及禁止“获得不公平政府补贴”的企业参与兼并、收购、公共采购投标等经济活动的权力。同时，对于违反规定的企业，欧盟委员会还制定了最高可达涉事企业年营业额10%的严厉罚款制度。

该条例生效后，第一个“中招”的就是我国企业。今年2月，欧盟委员会针对中国中车（601766.SH）旗下子公司中车青岛四方机车车辆股份有限公司，参与保加利亚交通和通信部20辆电动列车采购项目的相关情况展开调查，称“有充分迹象表明投标方获得了扭曲性的外国政府补贴”，虽然欧盟中国商会（CCCEU）此后发布声明，称中企投标方早已按条例规定提交了完整申报，符合相关要求，但中车青岛四方最终还是退出了相关项目的招标。

时隔不到2个月，上文所述根据FSR的第二次、第三次调查启动，涉及的又是新能源项目，被调查的又有我国企业。

根据欧盟委员会的说法，此轮反补贴调查的第一个对象是罗马尼亚ENEVO集团和隆基绿能的德国子公司LONGi Solar Technologie GmbH组成的联合体；第二个则是上海电气（英国）有限公司和上海电气香港国际工程有限公司组成的联合体。欧盟委员会委员会称“有充分的迹象表明，这两个投标方都获得了扭曲欧盟内部市场的外国补贴”。

在此前的3月4日，两个投标方均已提交了参与此次公共采购的通报，按照调查程序，欧盟委员会接下来会进行“深入调查”，进一步评估投标方所涉“外国补贴”情况，并获得所有必要信息，以确定这些补贴是否足以支持投标方提出“扭曲市场”的报价，并导致其他公司失去中标机会。根据FSR规定，相关调查须在投标方提交参与采购通报后的110个工作日内结束，也就是今年的8月中旬，届时可能出现的结果有三种：一是投标方承诺纠正相关问题，欧盟委员会接受承诺，并继续推进招标；二是禁止与涉事投标方签订合同；三是做出无异议决定。

就在欧盟委员会公告后的次日，欧盟中国商会发布声明称，目前FSR对所谓“外国补贴”等的定义过于宽泛、模糊，不仅增加企业负担，也涉嫌对中资企业的歧视，并对欧盟滥用FSR条例，将其作为“经济胁迫的新工具”，干扰中企在当地合理、合法的商业经营表示不满，呼吁欧盟尽快提高透明度，充分保障中企辩护权，着力减少欧盟投资、公共采购和商业运营方面的壁垒。

根据卓纬律师事务所国际贸易与合规部负责合伙人蒲凌尘的分析，作为欧盟最新法律工具的FSR，区别于传统意义上的货物贸易补贴调查，其将所谓“外国政府补贴”纳入到了欧盟市场的竞争审查范畴内，是欧盟竞争法与传统反补贴措施的结合，对中企出海欧洲形成新的挑战，并认为未来调查的范围和深度还将不断扩大、深入。

欧洲光伏在本土产能危机下“左右为难”

实际上，在欧盟FSR草案面世后，不少观点都认为，欧盟意在通过对“外企”制定限制性条款，以支持本土企业尤其是制造业企业的发展，增强其竞争力。而被视为重要“目标战场”的主要是芯片产业、新能源产业等新兴产业。

芯片产业方面，美国企业目前能通过《通胀削减法案》（IRA）、《芯片和科学法案》享受可观的税收优惠，欧盟则有意通过《欧洲芯片法案》推动本土芯片产业加速发展，FSR也因此被视为重要的竞争工具，但目前该条例尚未针对美国企业或芯片企业展开过调查。

在新能源领域，除了对冲美国《通胀削减法案》的影响外，欧盟的目光更多锁定在我国光伏、风能、电动汽车等新能源领域企业上。

根据钛媒体APP的梳理，目前，欧洲国家在光伏逆变器、硅料、硅片领域尚有不少本土产能布局，但与下游联系更紧密的电池、组件则主要依靠进口，我国产品在其中占大多数，根据InfoLink的统计，2023年欧洲国家自我国进口的光伏组件多达100GW，而欧洲国家全年装机也才75GW左右。在制造业回流、推动本土企业发展的战略下，如何减少对中国产品的依赖成为了欧盟的一大课题。

从2010年代开始的“双反”调查，到近年来的“碳足迹”认证等“绿色壁垒”和涉及所谓“强迫劳动”等问题的“蓝色壁垒”，都扮演着我国光伏出海欧洲的“拦路虎”角色，如前文所述，目前来看，FSR等法规也对我国新能源出海形成了新的挑战。

在限制措施频出的同时，欧盟也在积极推进对本土企业的补贴、支持措施，其中最值得关注的就是将于今年6月正式生效的《净零工业法案》，该法案是欧盟“绿色工业计划”的最重要组成部分，提出到2030年将光伏和电池等关键绿色工业的本土产能提高到40%。按照其规定，欧盟国家公共采购需优先考虑本土制造的光伏产品（硅料、硅片、电池、组件），这有可能影响我国产品在当地的竞标、签约和市场占有率。而且，法案中对单一国家欧洲市场份额有65%的上限规定，等于人为设置了天花板。

不过，目前欧洲本土的光伏制造成本仍较高，成本、供需形势也难以在短期内扭转，尤其近两年全球光伏竞争白热化，产业链价格急跌，不少欧洲本土企业经营业绩高度承压，瑞士光伏电池、组件制造龙头梅耶博格（Meyer Burger Technology AG，MBTN.SW）等企业已陆续关闭欧洲产线，转投因《通胀削减法案》而有更多补贴、优惠的美国市场。

耐人寻味的是，梅耶博格将业绩亏损、撤出欧洲的很大一部分原因归咎于我国光伏组件产品加速出口到全球，并以“不可持续的低价威胁欧洲光伏制造业”，还曾数次抱怨欧盟未能对此实施有力措施，导致市场扭曲。与梅耶博格持类似论调的欧洲企业不在少数，2023年9月就有多家欧洲新能源制造商联署发布对欧盟的公开信，呼吁对我国新能源产品加以限制。这也是欧盟近年来持续对我国新能源企业、产品加码限制措施的缘由之一。

不过，在本土产能尚无法支持新能源发展“雄心”之际，对包括我国企业、产品在内的过多限制也可能会导致欧洲能源转型、碳中和进度受到影响，欧洲光伏协会（SPE）就曾提示，贸易限制措施会扭曲市场、影响新能源产业的发展，欧盟2010年代以来的“双反”曾导致了多年的光伏需求下滑，甚至更严重地打击了本土制造业，与政策意图适得其反。在本土上游产能与下游发展增速的不平衡之间、公平竞争环境与本土发展战略的矛盾之中，欧盟相关决策可能会陷入“两难”境地。而对我国企业来说，如何应对愈发频繁的贸易限制措施和海外市场的变化，也是一大考验。（本文首发于钛媒体APP，作者｜胡珈萌，编辑｜刘洋雪）

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