《边境旅游管理办法》25年首次大修,释放了什么积极信号?

闻旅

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· 2022.10.04 20:48

积极信号的释放让人看到了“希望”。

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《边境旅游管理办法》25年首次大修,释放了什么积极信号?

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图片来源@视觉中国

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文 | 闻旅,作者 | 徐长卿

文化和旅游部官网近日发布消息,文旅部会同外交部、公安部、海关总署和移民局等部门研究起草了《边境旅游管理办法(修订征求意见稿)》,这是自该管理办法1997年实施25年以来的首次修订。

文旅部官方网站

多年来,在吸引人口集聚、加强基础设施建设、推动边境旅游便利化,促进边疆地区与周边国家的人文交流和共同发展等方面发挥了重要作用,这次修订又释放了什么积极信号,产生的影响有哪些?

破冰30年

1985年,中朝边境的两个城市丹东与新义州经过协商开了互访活动,虽然这并不是严格意义上的边境旅游,但此举也有着破冰意义——长期封闭状态被打破了。

两年后的11月4日,国家旅游局和对外经济贸易部联合发文 《关于拟同意辽宁省试办丹东至新义州自费旅游事》,这是中国政府主管部门首次批准的边境城市开展边境一日游的活动。

1988年4月18日,丹东国际旅行社组织了第一批中国公民的旅游团44人,乘坐黄海大客车经过鸭绿江大桥进入新义州,开始了具有历史意义的“一日游”旅游活动,从此打开了中朝边境旅游的大门。我国 “边境旅游”从此诞生。

1990年前,国家先后批准了黑龙江、辽宁、吉林和内蒙古等省区的部分边境城市开展边境旅游。到1990年底,经国家旅游主管部门批准正式开展边境旅游的城市都集中在北部和东北部的中俄和中朝接壤地区,其中有黑龙江省的黑河、同江、绥芬河、哈尔滨,辽宁省的丹东和吉林省的延吉等城市。

整个90年代,中国经济进入了高速发展时期。随着沿海、沿江、沿边地区的进一步开放,促进了沿边地区的经济发展。彼时,经国务院有关部门正式批准,地处云南边境的瑞丽和畹町开始组织出境一日游,自此云南省边境旅游业的序幕被拉开。仅1991年下半年,就接待了出境旅游者8万多人次,次年这一数据上升至15万人次。

1992年6月,国务院作出进一步开放沿边城市的决定,中国边境贸易和边境旅游进入了大发展时期,从南到北的全国各个边境省份,都相继开展起边境旅游。在这段时间里,中国边境旅游达到高潮。

1997年,《边境旅游暂行管理办法》颁布实施。《办法》首次明确了边境旅游的定义,指出经过批准的旅行社组织或接待集体从指定口岸入境,并在双方政府商定的区域或者期限内进行旅游活动的我国及邻国公民。

2016年,随着国务院《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》的深入实施,边境旅游相关政策的陆续出台和落地,尤其是边境旅游试验区的设立,边境旅游深化发展。

困境难破

随着国家间交流的加深,当前世界的边境旅游无论从游客数量还是规模上都有了质的飞跃。边境旅游所涉及的活动也不再是简单的游览,而是变成了一种融合了购物、度假、疗养等多形式的复杂现象。

2018年4月,云南瑞丽与缅甸联邦木姐地区就开展中缅跨境旅游合作事宜进行专题商谈;6月,中越两国自驾游车队相向驶过中越友谊大桥,“中国桂林—越南下龙”跨境自驾游线路正式开通;7月,一支浩浩荡荡的自驾车队从满洲里出境,经俄罗斯、蒙古,最后回到满洲里。

作为国内旅游的延伸,边境旅游又有自身鲜明的特点。边境地区是国家的防卫前沿,尤其口岸是国家的门户,因此边境旅游的开展受到国家海关、边防、旅游等多个部门政策的限制,同时也是要受制于接壤国家在开放边境地区、发展旅游等方面的政策。此外,边境旅游极其容易受到政治、经济、灾难等自然或者人为因素的影响。

以广西东兴市为例,东兴地处中国海岸线西南端,与越南芒街相邻,是中国与东盟唯一海陆相连的口岸城市。上世纪90年代,中国在沿边地区实施了鼓励当地企业以“边境小额贸易”方式开展跨境贸易,允许边境居民通过边民互市贸易区进行限量商品交易。而贸易带动了边境旅游,新冠肺炎疫情暴发之前,每日从越南芒街进入中国东兴互市的边民涌入中国,中午时分,从北海、南宁等地汇聚来的游客,集中从中国东兴口岸,进入越南芒街,然后乘越南客车前往下龙湾、河内游览。但这座边境线上的城市,面临着疫情的严峻考验,不时出现零散确诊,让这座小城处于一种半封闭的状态,进出需要申请,边境旅游更是不可避免的陷入了停滞。

边境旅游除了受到外部环境变化冲击,本身发展也到了平台期。

以中俄边境旅游为例。2005 年,国家取消了异地办照业务,这对黑龙江省的边境旅游产生了直接的影响,此后虽然边境口岸城市如黑河、绥芬河等于2009年陆续恢复了异地办照,但目前不许游客随意更改出行计划,只能以团队为单位统一办理与出行。此外,由于中俄两国之间存在大量的不合法的贸易活动,因此存在大量不合法的贸易结算,俄国内“地下银行”的存在给中俄边境地区的金融环境造成了不利的影响。

广西边境游同样面临一些问题。崇左市旅发委副主任王建华曾在媒体上表示:目前,边境旅游产业发展受中越两国政策影响较大,边境旅游专用通行证只能用于越南同登、谅山等边境地区游览。而且,不能灵活选择出入境口岸,游客必须从指定口岸出入境,均要走回头路。另外,跨境自驾游车辆手续办理流程复杂,没有实现常态化,整个流程办下来最少需要半个月。跨境自驾车辆被收取高额保证金,不利于提高组团社的积极性。

利好,但也不要高兴太早

近日,文旅部会同外交部、公安部、海关总署和移民局等部门研究起草了《边境旅游管理办法(修订征求意见稿)》。与之前的《边境旅游管理办法》相比,新修订的《管理办法》明确边境旅游团队可以灵活选择出入境口岸,并删除了边境旅游审批、就近办理出入境证件等前置条件。同时,明确边境地区的范围按照我国与毗邻国家签署的边界或者边境口岸管理制度协定执行。

过去只能是同一个口岸进,同一个口岸出。如果能自由选择出入境口岸就可以形成环线,对于边境旅行社的经营是非常有利的。

此外,《办法》也进一步强化对边境旅游市场的管理。明确在边境旅游合作协议商定的范围内,多次发生旅游者参与赌博活动的,可以暂停或者终止该区域的边境旅游活动;明确了边境社不得安排旅游者从事“含有淫秽、赌博、吸贩毒内容”,“移动、损毁界标和界线辅助设施,损害陆地国界清晰和安全稳定”,“帮助他人携带夹藏违禁品的行李物品出入境”等9种活动;明确了不得安排旅游者到国家禁止前往的地区旅游;明确了依法取消边境社边境旅游业务经营资格的4种情形;此外,还明确了边境旅游团队名单表、整团出入境等相关制度。

边境游在我国旅游板块中的占比是比较大的,比如云南的边境旅游,占到全省旅游市场接近三分之一的体量。“推动边境游的恢复和开放,会对整个旅游消费板块有显著的拉动,也有助于推动中国与边境国家的睦邻友好。”

近几个月开始,从恢复中国与部分国家之间的直飞航班,到允许持有效居留许可的外国学生入境,逐步放宽有关规定。而“促进边境旅游发展”更是成为了许多人口中的开放信号。多位民航业内人士表示,取消“边境旅游项目审批”和“放宽边境旅游管制”是对航空公司的重大利好,办法落地后,航空公司国际航班的班次恢复将再上一个台阶。在今年8月H股上市的方案中,中国中免就计划将全球发售的所得款项净额中的约22%用于拓展海外渠道,包括免税店和免税特许经营权。

修订《办法》为何在此时?

一方面,国家卫健委表示,我国新冠疫苗全程接种率达89.7%。钟南山院士曾指出,中国起码80%甚至85%以上的人接种疫苗后,各国特别是大国的传染率较低、接种疫苗的比例较高、死亡率下降后,中国才可以完全开放。这无疑是开放的底气。

另一方面,边境旅游是区域经济发展的内在需要,也是区域深度发展的重要载体。更重要的意义在于通过区域边境旅游使各国人民在不同意识形态、地域、文化、宗教等背景下相互融合、增进友谊、加深信任、促进理解,为区域内各国政治友好、经济发展、文化交流等方面发挥积极作用,尤其是在一带一路背景下,可以实现各国与亚欧大陆之间的互动交流与稳定合作,这有着重大的意义。

但由于边境旅游的特殊性,还是有很多不确定的因素需要注意。比如打算前往中国的美国游客仍面临不确定性。因为在上月,美国政府暂停中国有关航空公司的26趟从美国飞往中国的国际航班,并表示这是对中国按防疫规定暂停美国有关航空公司的部分航班的对等措施。

此外,《办法》并没有给出施行相关具体的地点和日期,也没有具体说明入境者是否仍需遵守中国对入境旅客的隔离要求,包括大部分地区目前采取的一周的酒店隔离和三天的居家观察。

虽然影响因素颇多,短期内跨境游尚无法恢复,但相关政策的提前铺垫,将为未来恢复出境游积累“势能”。

 

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