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文 | 苏宁金融研究院，作者 | 陶金

近日，国家发改委批复了江苏省、安徽省发改委《关于报请批复〈南京都市圈发展规划〉的请示》，原则同意了该规划。长三角都市圈建设进入了快车道。目前，规划的具体内容尚未向社会公布，但国家发改委在复函中对南京都市圈的发展方向和重点工作给出了原则性的指导。

事实上早在2002年，江苏省便编制了《南京都市圈规划2002-2020》。20年后，国家发改委的复函可以说正式拉开了南京都市圈加速发展的帷幕。

当时的规划与此次规划的覆盖范围肯定存在较大差异，预计规划内容和方向也会有较大变化。现在确定的是，南京都市圈成员城市为南京、镇江、扬州、淮安、马鞍山、滁州、芜湖、宣城八市+常州市金坛区、溧阳市。

全国唯一的跨省都市圈

在目前中国18个主要的都市圈中，南京都市圈是唯一的跨省都市圈，这是由南京特有的地理位置和历史经济社会发展规律决定的。跨省都市圈的建设，可以说是长三角一体化发展战略中的重点工作。

南京都市圈规划，可谓实锤了南京对安徽地区的辐射和影响。“徽京”是长久以来江苏省内其他兄弟城市对南京的戏称，即“安徽的省会”。南京话的江淮官话方言体系，也与徽语关联甚多，而与无锡、常州和苏州等吴语方言体系大相径庭。

之所以如此，除了古代的行政区划等历史原因外，一是因为南京的地理位置，南京地处江苏省西南部，北面与安徽省的滁州市接壤，西面与安徽省的马鞍山市相连，南面与安徽省的宣城市毗邻。二是因为长期以来，南京与安徽地区的经济和人员联系紧密，根据2017年全国流动人口动态监测调查数据整理，南京的流动人口前五大来源地中，有三个是安徽城市，分别是马鞍山、亳州和安庆。

由于南京江北地区的快速发展，南京市到马鞍山和滁州的交通条件持续改善，南京到滁州和马鞍山分别规划在建S4号线滁州段（宁滁线）和S6号线，同时现有的地铁1号线将延伸到马鞍山当涂县，S3号线后期也会延长到马鞍山市区，使得南京到安徽省两市的交通方便程度要大于南京到镇江、扬州等省内地区。安徽省除了宣城市外，其他15个地级市全部和南京实现高铁连通，而江苏省的连云港、盐城等地市直到2020年才与南京实现铁路连通，且目前仍然只有动车，没有高铁。

事实上，南京对苏南和江苏省内的辐射作用历来不大，江苏相当多的地市经济发展受到南京的辐射作用有限，“散装江苏”的戏称多少也印证这一事实。南京的省会城市首位度排名全国31个省市倒数第二，仅高于济南。

很明显，南京如果想作为中心城市建设都市圈，必须和安徽共建。国家发改委也强调，除了南京市，南京都市圈的其他城市也都是规划的责任主体，承担相同的组织领导责任。

南京都市圈的跨省特质并不必然会阻碍南京都市圈的发展。在美国，有都市统计区这样一个概念，即MSA（Metropolitan Statistical Areas）。这些地区并没有法律地位，主要由美国人口普查局和其他联邦政府机构出于统计目的使用，绝大多数研究美国区域经济的学术论文都采用这一概念来定义美国都市圈。美国MSA的概念，可谓与南京都市圈的定位非常契合，因为相当数量的MSA都横跨了美国多个州县，都市圈内不同市县的经济联系远远超越了行政力量的阻隔，南京都市圈规划中涉及的市县，大多与南京等核心城市形成了比较密切的经济和人员联系，但由于省、市和县界的存在，很多联系被削弱了。此次规划的重要目的，就是要打破这些界限，让这些地区的经济联系发挥更大作用。

南京都市圈的发展前景

都市圈建设，既符合中国当前区域发展的实际情况，也顺应了全球主流的城市和区域发展规律，也即：充分发挥核心城市的辐射和吸引作用，充分发挥重点区域要素集聚、规模经济和知识溢出等效应，既提高区域经济发展效率，又创造了更大的市场，并形成良性循环，吸引更多资源向这些地区集中。总体而言，南京都市圈的发展前景十分广阔。不过，以下两个问题值得深刻思考。

• 南京都市圈内，是虹吸还是辐射？

一般而言，若在一个区域内的核心城市经济规模和发达程度与其他地区差距巨大，往往容易形成虹吸效应，一方面是因为核心城市吸引了周边地区的大量要素资源，其他地区的发展动力受损，另一方面周边市县的产业既没有强大的产业体系，无法产生强大要素需求和产品需求承接力，来与核心城市“竞争”要素资源，也不具备发展特色，无法形成差异化发展。典型的例子是京津冀区域中北京相对于河北和天津的虹吸效应。

当都市圈内核心城市与周边城市的发展程度差距不大，或形成优势互补的产业发展方向时，核心城市的要素资源能够有所取舍地在都市圈内进行“用脚投票”，劳动和资本能够在区域内根据需求进行均衡和动态配置。典型的例子是上海都市圈内上海的辐射和外溢效应。

从这个角度看，南京都市圈内的城市之间，可能是辐射和虹吸并存的。南京作为核心城市，一是与周边城市的经济规模差距相对较大，二是尚未与周边城市形成紧密的产业关联，尤其是在南京制造业自身偏弱的情况下。

• 同质化与分割

在多地的都市圈发展中，都出现了区域内地区间产业同质化、产业雷同的现象，以及交通、医疗、教育等系统无法共享的情况。这些都是长三角都市圈的典型问题，相对于大湾区均处于广东省境内，长三角区域包括了上海、江苏、浙江、安徽等多个省份，跨行政区域、尤其是跨省之间区域共建共享共保共治机制尚不健全，这产生了资源和发展时间的浪费，已经对区域经济发展效率产生了影响。南京都市圈的跨省特质使得这些现象更加明显。

对此，在鼓励区域间良性竞争的同时，有必要从更大区域层级的一体化和都市圈建设战略眼光来看地区之间的经济发展。近年来国家也正在加强对这一层级的规划，如长三角一体化建设、粤港澳大湾区建设，都在尝试着解决这一问题。

南京都市圈内的机遇

尽管面临挑战，但机遇也很多，这些机遇一方面利好整个都市圈，另一方面也将给南京的经济发展赋能。

• 人口向南京进一步流入

都市圈内的人口集聚，仍然有很大空间。改革开放以来，人力资源等各类资源的区域间自由流动极大纠正了投入要素的激励机制。21世纪的头十年，各地都在抢资本，招商引资大行其道，非常欢迎企业在当地落地，近十年来，各地逐渐加大了“抢人”的动作，地方政府渐渐意识到，相比资本，人已经成为更重要的要素。

人是一种群居动物，人聚在一起，分工规模扩大，合作机会增加，交易成本降低。因而我们往往观察到，一个地方人越多越拥挤，越多的人愿意来到这个地方，中国的一线城市和大都市圈便是这样，在政策控制人口、农民工老龄化、产业转移等限制因素下，大都市的人口仍然处于净流入状态。根据泽平宏观的统计，2016年-2017年常住人口占比仅32%的24个千万级大都市圈对全国人口增量的贡献率持续超过50%。

反过来，一个地方人越少，人们越不愿意待在这个地方，中国的东北地区便是这样，近年来东北地区人口持续流出，形成了人口流出恶性循环，2020年东北地区一年减少42.73万人，东三省人口全部负增长。

再看美国，2010年到2018年，美国总人口增长了5.5%，而美国本土150个MSA区域内的总人口则增长了7.5%，快于总人口增速2个百分点，2018年美国MSA人口占总人口比重约为74%，比2010年高约2个百分点。也就是说，即使是城市化率已经达到了82%（高出中国20个百分点）的美国，人口依然在向都市圈流入。

在人口流入整个都市圈的基础上，也会在都市圈内部，进一步流入核心城市。一是因为中国都市圈内部的城市化程度虽然相对较高，但城市化进程还会继续，就像上文提到的美国一样。二是因为同城化是都市圈规划重点方向，都市圈内行政和资源分割会被明显打破，周边城市人口流向核心城市的阻碍减少。南京都市圈内，人口将进一步向南京集聚，这是不可阻挡的区域经济发展规律。

• 区域间产业分工更加合理

从以往的都市圈规划来看，产业分工、关联和减少同质化都是重点工作，预计南京都市圈规划也不会例外。推进在经济治理和产业分工等方面的跨区域协调发展，将有效缓解资源配置的区域冗余和空白，进而提高区域发展质量。对都市圈内的各地产业发展方向进行统一规划，并不是为了人为地限制某些地区的产业发展，也不是为了“逢迎”核心城市，而是引导周边地区承接核心城市实际的产业链需求，避免同质化等资源浪费和产能过剩。

目前来看，滁州、马鞍山等城市已经在积极对接南京和上海等地的产业转移，在半导体产业、新能源汽车、智能家电、绿色食品、通信通讯、生物医药等产业链上游发力，相关配套产业规模迅速增长，这些都是扎扎实实的实际收益。