作者：中国人民大学重阳金融研究院

出版社：中国人民大学出版社

出版时间：2019年8月

党的十八大以来，空前的反腐运动打破了一直以来的政企关系，以此为标志，政企关系进入重塑阶段。这个阶段可以简单概括为：“合谋有风险，合作无动力，分立更安全，伤害难避免。”政企分立和政企伤害共存。随着全国政协十二届四次会议期间习总书记提出要建立“亲”“清”的政企关系，新型的政企关系正在形成。本文是笔者关于改革开放以来中国政企关系的一些总结和思考。

本文节选自中国人民大学出版社最近新出版的《强国与富民：人大重阳名家解读中国发展》一书，书中包含了16位著名学者对中美贸易战、中国周边安全、中国环境治理、政企关系等涉及国计民生重要话题的解读，他们的解读深入并且极富深情，既有严谨的学术思考，又有激情的辩论。

政企关系是中国最重要的经济关系和社会关系

我们为什么要研究政企关系呢？要回答为什么政企关系是当前紧迫的问题，有三件事情不得不提：

第一、是中诚信集团董事长毛振华在黑龙江亚布力滑雪场上对着摄像机控诉当地管委会乱作为，主要事件之一是管委会占用中诚信集团买下的土地，这个事件的影响非常大。

第二、是皇明集团董事长黄鸣实名举报山东德州市委书记不作为。主要是因为十来年前，他应地方政府的邀请建立了太阳谷（用今天的话来说就是特色小镇），政府当时同意给其一块地，但一直没有兑现。随着土地价格上涨，越往后这块地越不可能移交。

第三、也是由于土地移交的问题，山东临沂市金凤凰置业有限公司负责人张方成，在网上发视频和公开信实名举报当地管委会主任是“老赖”。

这三件事情引起了大家的高度关注。这样的事情在过去是不可想象的，一个商人在地方上最重要的事情就是维护好与当地政府的关系，不到迫不得已，不会与政府撕破脸皮。如今，短时间内密集、高频的企业家上访事件的出现，说明当下已经到了政企关系非常敏感和脆弱的时刻。

政企关系是中国最重要的经济关系和社会关系。在经济运行中，政府和市场的关系非常关键，准确地说是政府和企业的关系非常关键，因为企业是市场的细胞。以下三方面可以说明这一点：

第一，政企关系是影响经济发展的制度环境之一。政企关系塑造了产权制度和缔约制度，好的政企关系会首先保护政府和企业之间的契约关系或协议，也会保护企业和企业之间的关系；不好的政企关系与此相反。这两种制度是衡量营商环境好坏的两个重要方面。

第二，政企关系关乎官员和商人的切身利益。从理论研究上讲，地方的政企关系良好，经济增长快速，则官员晋升的概率更高；扭曲的政企关系则会导致企业陷入发展的困境。企业家都非常关心如何搞好政企关系。

第三，中国正面临政企关系重塑的关键时期。目前，中央对政企关系高度重视。2018年，国务院召开的第一次常务会议就营商环境专题讨论，由国家发改委牵头抓紧建立营商环境平台机制，将逐步在全国推行。因此，研究政企关系成为迫切的需求。

四种类型的政企关系

那么，我们怎么对政企关系展开研究呢？

我们要想深入研究政企关系，要回顾和评价过去40年政企关系的状况或特征，在此之前必须做一些概括和区分，即定义什么是政企关系，有哪些政企关系，在此基础上，就这个话题在媒体和学术上展开深入的讨论。

政企关系是政府通过一些政策与辖区企业在博弈过程中形成的某种互动模式。以西方政企关系模式为例，政府和企业有着相互影响的作用。政府影响企业有几种渠道：第一是法律；第二是专门的管制机构，如药监局；第三是金融管制机构；第四是贸易政策，特朗普就是通过贸易政策极大地影响了政企关系。

反过来，企业也会影响政府，它的影响也有很多渠道：第一是个人的游说；第二是工会、贸易协会、行业协会，通过制度化对政府施加影响；第三是所谓的政治行动；第四是投资。

曹德旺去美国投资，美国总统特朗普要接见他，州长也要接见他，这是政企关系。从这个角度看，西方的政企关系和中国的政企关系没有太大的差别，都是政府和企业家之间的相互影响。

在定义明确的基础上，可以从两个维度将政企关系分为四种类型：政企合作、政企分治、政企伤害和政企合谋（见图1）。划分的两个维度是：政府是否干预企业的经济活动；政府与企业的互动是否合法。

图1 四种类型的政企关系

第一个是政企合作。政府与企业有紧密的关系，政府主要帮助企业发展，给予企业一定比例的补贴及其他优惠政策，政府和企业合法合规地一起做项目。

第二个是政企分治。这种模式类似于欧美施行的模式，即政府和企业保持一定的距离，政府不能干预企业的微观活动，企业也不能随便参与政治。这是相对分治的状态，叫作政企分治。

第三个是政企伤害。有些地方政府可能会对企业涸泽而渔、杀鸡取卵，只想到怎么像一个强盗那样去抢钱，做一个寻租型政府；企业也可能利用企业的影响要挟政府，伤害政府，比如有些企业到处骗补贴，到每个地方吹个大泡沫，拿到一笔钱后跑路。这两种情况都称为政企伤害。

第四个是政企合谋。这种模式中，政府和企业有非常紧密的关系，但政府和企业之间的行为很多是见不得光的，比如政府包庇企业造假、环境污染等行为。

根据这四种类型还可以分出更多细致的内容，比如根据政府或企业合作的密切程度可以分出不同的政企合作模式，政企合一就是一种政企合作的方式，无为而治则是政企分治的一种状态。根据合谋的程度，政企合谋也可以划分为不同的等级。

通过这种方式把政企关系分类，才能深入展开研究。如果没有这些概念，我们就没有办法研究政企关系应该怎么处理、怎么判断政企关系。

中国政企关系的三个阶段

对于中国过去40年的政企关系，我们可以从理论框架出发进行梳理。

笔者经过深度研究之后发现，中国民营企业发展或中国政企关系并不是波澜不惊，而是暗流涌动；不是一马平川，而是有波有折。中国政企关系可以分为三个阶段：

第一个阶段，1949—1978年，是政企合一阶段。那时候没什么民营企业，只有国有企业，国有企业是政府的一部分，政企关系比较简单，可以称为政企合一。在这个阶段，企业完全是政府的附庸部门，没有独立存在的空间。国有企业相当于政府的车间，国有企业没有自主权，大部分国有企业都归中央直接管理。

第二个阶段，1978—2012年，既有政企合作也有政企合谋。这个阶段有一个很重要的特点是政企合作和政企合谋两者交织存在。1978年之后，以经济建设为中心。企业和政府有共同的利益诉求，共同追求把经济搞上去，让政府得到更多的财政拨款，让官员得到更多的晋升机会，让企业得到更多的利润，这是双赢的结果。在这一阶段，双方都有动力把经济蛋糕做大，既有光明正大的政企合作，也有暗度陈仓的政企合谋。

1978年改革开放以来，中国的经济能保持中高速增长，政企合作发挥了非常重要的作用。在地区竞争的过程中，乡镇企业是政企合作的产物。虽然现在基本没乡镇企业了，但那个年代乡镇企业可以说是民营经济的主力军，很多个体私营企业挂靠在乡政府名下，这是一种合作。

“招商引资”是中国的特色之一，很多地方政府为了招商引资真的是呕心沥血。在东南沿海等地方，地方政府为了招商，“白加黑”、“5+2”、优惠的产业政策等，都是政企合作的重要体现，也是中国经济增长的动力。

第三个阶段，2013年以来。这个阶段比较复杂，既有政企分立，政府与企业形同陌路，也有政企伤害。但政企关系的趋势是走向新型的政企合作，只不过目前还没有形成。

党的十八大以来，空前的反腐运动打破了一直以来的政企关系，以此为标志，政企关系进入重塑阶段。这个阶段可以简单概括为：“合谋有风险，合作无动力，分立更安全，伤害难避免。”政企分立和政企伤害共存。随着全国政协十二届四次会议期间习总书记提出要建立“亲”“清”的政企关系，新型的政企关系正在形成。

“亲”“清”的政企关系为何难建立

如何建立新型“亲”“清”的政企关系？怎么做，是大家比较关心的热点问题，之所以讨论政企关系也是因为政企关系比较难，难到总书记要亲自出来破题。

2016年，总书记在两会期间谈到如何建立“亲”“清”政企关系。这个话题在报纸等媒体上反复出现就说明这个事情不好解决。为什么政企关系这么难搞？症结在哪里？可从以下四方面来分析：

第一，政府对于微观经济活动的干预过多。用吴敬琏先生的话说“中国是个管制型市场经济”。

第二，缺乏对企业家人身安全和财产权的保障。在笔者调研的企业中，有相当一部分中国企业家最为关心的是政策风险，而非市场风险。中国是个发展中国家，法律法规存在不完善之处，我们要建设法治国家，还有很长的路要走。“稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期”之外，“稳人心”也十分重要。

第三，不平等的官商地位。自古以来，“士农工商”是社会地位的排序。虽然现在已经不看重这种地位的排序，但是本质上仍然存在官员与商人地位的不平等。晋商是中国传统商业文化的杰出代表，山西人即便赚了再多的钱也要给父母买个官，哪怕给他死去的爷爷也要买个官，这样才能光宗耀祖。换句话说，商人永远没有高的地位。在这种条件下，很难做到“亲”“清”。

第四，一直存在的意识形态。改革开放以来，民营经济发展的障碍一直存在，即便是20世纪80年代民营经济的黄金时期也存在意识形态的阻碍。

构建新型政企关系的八个建议

根据上文的分析，尤其是对政企关系症结的分析，以下谈谈如何构建“亲”“清”或新型政企关系。

第一，加强对权力的监督，减少政府对微观经济活动的干预。在资源配置中真正实现“市场起决定性作用”，同时“政府发挥更好的作用”为辅。

第二，大力发展民营经济，力推“竞争中性”原则。研究发现，政企关系比较好的地方，民营企业发展较快，经济状况较好，相关地区的政府更倾向于“放水养鱼”；相反，政企关系较差的地方，民营企业数量比较少，如果再加上监管严厉，“涸泽而渔”“杀鸡取卵”，营商环境就越来越差。

第三，切实保护企业家的合法权益，杜绝有罪推定。在处理经济案件时不要轻易刑事化。一般情况下，市场经济应该以民法为主体，换句话说是：市场能解决的事情，尽量让市场去解决，不要随便使用公权力。公权力介入很容易滋生腐败。

第四，推进政策的规范化、透明化。

第五，在政策制定过程中加强政企互动。加强在政策制定过程中政府与企业的沟通，做到政策可以实施，减少政策不接地气的情况。同时，加强媒体的监督，防止政企合谋的情形发生。

第六，政府要培养平等意识和加强建设契约精神。良好的营商环境是建立在平等基础上的，同时，要杜绝地方政府“新官不理旧账”现象的发生，加强政府的契约精神建设。

第七，荡涤传统官商文化陋习的影响。

第八，解放思想，重新认识执政基础问题。

习总书记曾对“亲”“清”政商关系有“两个毫不动摇”的表述，即毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展。允许民营企业家入党，也正是为了构建稳健的执政基础。从意识形态上解决民营企业的地位问题，将利于国家的长治久安。

【钛媒体作者介绍：本文内容节选自《强国与富民》作者，中国人民大学重阳金融研究院。人大重阳成立于2013年1月19日，是重阳投资董事长裘国根先生向母校捐赠并设立的教育基金运营的主要资助项目。作为中国特色新型智库，人大重阳聘请了全球数十位前政要、银行家、知名学者为高级研究员，旨在关注现实、建言国家、服务人民。目前，人大重阳下设7个部门、运营管理着3个中心(生态金融研究中心、全球治理研究中心、中美人文交流研究中心)。近年来，人大重阳在金融发展、全球治理、大国关系、宏观政策等研究领域均具有较高的国内外认可度。】

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