新型电信业务管制当以社会性管制为主

摘要: 移动互联网的出现更加加速了整个电信业务行业的发展,市场需要什么样的业务,应由用户来选,管理层部门,在如何确保用户隐私安全、规范市场运行等基本原则上,完善顶层制度设计就好。

新型电信业务管制当以社会性管制为主

微信、微博到底是不是电信业务?这些被传统电信运营商视为洪水猛兽的移动互联网应用到底应该如何监管?

中国的行业监管部门最近开始小心谨慎的寻找回答这个问题的方案——工信部近日发布《试办新型电信业务管理办法》(公开征求意见稿,以下简称管理办法)。以备案管制的方式向新业务的创新伸出了有形之手。

但是对新型电信业务的管制如何在创新与公平之间兼顾平衡,则是决定管制政策能否成功的关键。

新型电信业务的界定因循传统会造成管制的不确定性

工信部在管理办法中对新型电信业务的界定是在《电信业务分类目录》未列出的电信业务。

按照管理办法的定义,有两类新型电信业务:

1)新型的公共网络基础设施、公共数据传送、基本话音通信服务

2)新型的电信与信息服务的新业务

这两类的划分是按照拥有基础电信业务牌照或者增值电信业务牌照的不同以及是否建设基础网络或者利用基础网络提供服务的不同作为依据。

在完成基础性的划分之后,在对具体新型电信业务的认定上,还需要由电信管理部门根据国家产业政策进行相机选择的判断。

如此划分,对行业管理部门来说,又会陷入先有鸡还是先有蛋的境地:移动互联网业务对传统电信业务的替代性竞争,到底是不是应该纳入基础电信业务管制?没有基础电信业务牌照的运营商如果提供与传统电信的话音和数据业务相同功用的增值业务,到底应该比照什么样的标准进行管制?

这两个基础性的问题难以回答的根本症结在于对业务的分类还是按照基础电信网络的所有权属作为核心依据。

之所以传统电信运营商需要进行严格的市场进入管制,除了电信网络本身全程全网的自然技术特征之外,另一个重要原因是其规模庞大的基础网络建设和运营投资,以及漫长的投资回收周期。

所以全球的电信管制部门都设定了严格的基础电信运营牌照发放制度。

但是随着互联网技术、移动互联网应用以及智能终端的发展和普及,越来越多的厂商可以使用新的技术红利,利用已经存在的优质的基础电信网络开展各种业务的创新。

在这个创新的过程中,一个重要的创新趋势则是对传统电信业务的替代创新。由于传统电信运营商已经建设了高质量的基础电信网络,并且承担着行业监管部门的严格网络服务质量一致性管控。而新的互联网厂商则无需承担传统电信运营商的网络建设和运营成本,即使新创新的替代性竞争业务,在长期服务承诺和服务质量上,也不受到监管部门的管制。

所以这些替代性的新型业务在与传统电信运营商竞争的时候,就面临着低成本的优势。

传统电信公司面临着轻资产的互联网公司的替代性业务竞争,比如前一段时间抄的沸沸扬扬的微信收费之争,本质上是电信运营商意识到传统语音和数据业务可能会受到微信这样的业务冲击,而自身囿于体制原因又没有足够的灵活性与互联网公司展开直接的有优势的竞争。

显然,依然按照牌照与网络所有权归属的不同,区分新型电信业务管制政策,就显得不合时宜。或者说并不能解决新型电信业务对传统电信业务替代所带来的纷争。

笔者曾经提出,对新型电信业务界定要按照对用户提供的最终服务形态和服务内容上来考虑,比如可以参考芬兰电信管制当局对VoIP的认定,其认为Skype的Skype In和Skype Out具有通信服务特征,只要使用芬兰电信网络可以视为在芬兰运营公用电信服务。并把Skype In纳入监管范围。

新型电信业务创新的公平管制需要一视同仁

在管理办法中,基础电信运营商要遵循平等、非歧视性、非排他性和协商一致原则为新型电信业务试办者提供同等的新业务的程序、期限、价格等条件。

主要是为了防止基础电信运营商抑制与自己的业务有竞争性的业务的试办。从管理的角度,这是假设基础电信运营商会利用自己的网络或者业务的市场垄断地位损害业务创新。

但是另一方面,如果缺少对新型电信业务试办者的不公平竞争的管制,比如在价格竞争上采取免费的方式或者市场定价远低于成本定价的方式,必然会是的基础电信运营商与试办者之间难以协商一致。

最终的结果必然是“与基础电信业务经营者协商后不能达成一致的,可以申请电信管理机构予以协调。”

如果政策的出发点是抑制基础电信运营商的创新,那么这个制度设计是合理的,但是显然这种初衷忽视了创新激励的公平性。

我们知道,之所以互联网厂商在业务创新上有更好的绩效表现,很重要的原因是互联网厂商受到来自行业监管部门更少的管制、更低的业务质量管理要求。例如同样的互联网业务,对电信运营商提供的,工信部就会受理来自客户的投诉并会协调电信运营商处理,但是对互联网企业则不会有这样的运营成本存在。

更为关键的是,新型电信业务的创新,可能会对电信运营商的传统电信业务产生直接性的替代,但是在核心业务功能上,新型电信业务如果并非把被替代的传统电信业务功能作为核心,而只是作为吸引用户的卖点之一,就像微信的免费语音服务。

在这种情况下,除非有强力的行政力量介入,否则很难再竞争双方之间达成一致。

主要原因在于在面临竞争时,传统电信运营商和试办者面临不同的管制政策环境、运营成本,这种缺乏一致的管制政策是造成不公平市场竞争的关键。

这种管制的后果在于,如果处于市场垄断地位的传统电信运营商意识到很难再新型电信业务创新上与试办者处于同等的竞争地位,那么它自然会采取技术和业务的竞争工具,阻碍试办者开办新的业务,并通过谋求与政策制定者的直接对话——即由政策制定者出面进行协调的方式换取时间或者其他利益交换。

显然,这种拖延或者交换不会对试办者带来好处,更与管理办法开宗明义所说的引导新型电信业务的发展初衷相违背。

移动互联网时代新型业务管制需要向社会性管制转变

笔者认为,当前行业管理部门对电信行业的管制还主要是停留在经济管制的目标上,暨侧重于通过管制提高效率,而对公平则倾注了较少的注意力。

电信和移动互联网行业发展到今天,行业内部的经济活力已经通过充分的市场竞争得以充分的释放。因此,行业管理部门的管制应该从经济性管制向社会管制转变。

社会性管制,就需要行业管理部门管制当局更加注重社会和市场公平,而不是经济效率。这主要是要发挥有形之手在应对市场失灵上的效力。社会性管制的本质是在基础电信运营商和试办者在面向用户提供相同的服务时,既要面临平等一致的政策环境,也是为了确保真正的用户权益。

社会性管制的主要内容笔者认为需要侧重于业务质量的管制、市场公平竞争的底线、普遍服务承诺长期机制、信息安全、用户隐私保护、厂商与用户之间信息不对称等社会性目标的管制。

结束语:新型业务试办更需要管制理念试办

移动互联网的出现正在颠覆传统电信产业,一些行业边界开始消融,如果固守老思路老观念,显然会成为时代的落伍者。行业管理部门积极的开始介入新的业务管理,对于规范行业发展促进有序竞争,提高社会福利是一个好消息。更进一步,随着新业务的出现,管制理念和制度的创新恐怕更为迫切,尤其是以促进公平为主的社会性管制理念,就更为重要。

毕竟,市场需要什么样的业务,是由用户说了算,管理层无需操心太多,但是在如何确保用户隐私安全等基本权益上,则需要注重顶层制度设计,以遏制资本力量的不规矩之手。

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志刚水煮通信
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电信业资深研究员

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